Autonomia differenziata lombarda sul tema istruzione

La cornice di riferimento entro cui si inserisce la cosiddetta Autonomia Regionale Differenziata è la Carta Costituzionale

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Luisa Treccani


Consulente
Legislazione Scolastica


Rifletto sul mondo della scuola non per creare problemi ma per trovare soluzioni!

In essa, infatti, l’Art 116 prevede che, oltre alle Regioni ad autonomia speciale, siano attribuite ulteriori forme e condizioni particolari di autonomia, concernenti le materie di cui al terzo comma dell’art. 117 e le materie indicate dal secondo comma del medesimo articolo alle lettere 1, limitatamente all’organizzazione della giustizia di pace, possono essere attribuite ad altre Regioni, con legge dello Stato, su iniziativa della Regione interessata, sentiti gli enti locali, nel rispetto dei principi di cui all’articolo 119.

Mentre l’Art. 117 indica, le materie esclusive e concorrenti di Stato e Regioni.

Con la prima parte dell’Art. 116 vengono disciplinate le cinque Regioni a Statuto Speciale, Friuli-Venezia Giulia, Sardegna, Sicilia, Valle d’Aosta, Trentino-Alto Adige/Südtirol, a sua volta articolata nelle Province Autonome di Trento e di Bolzano. Nella seconda parte dell’Articolo si disciplina, invece, la possibilità per le altre Regioni di esercitare ulteriori e particolari forme di autonomia, nel rispetto delle materie prescritte dall’Art. 117.

Nello specifico le materie sono classificate nel modo seguente:

  • esclusiva dello Stato, riguardante politica estera e rapporti internazionali dello Stato; rapporti dello Stato con l’Unione europea; diritto di asilo e condizione giuridica dei cittadini di Stati non appartenenti all’Unione europea; immigrazione; rapporti tra la Repubblica e le confessioni religiose; difesa e Forze armate; sicurezza dello Stato; armi, munizioni ed esplosivi; moneta, tutela del risparmio e mercati finanziari; tutela della concorrenza; sistema valutario; sistema tributario e contabile dello Stato; perequazione delle risorse finanziarie; organi dello Stato e relative leggi elettorali; referendum statali; elezione del Parlamento europeo; ordinamento e organizzazione amministrativa dello Stato e degli enti pubblici nazionali; ordine pubblico e sicurezza, ad esclusione della polizia amministrativa locale; cittadinanza, stato civile e anagrafi; giurisdizione e norme processuali; ordinamento civile e penale; giustizia amministrativa; determinazione dei livelli essenziali delle prestazioni concernenti i diritti civili e sociali che devono essere garantiti su tutto il territorio nazionale; norme generali sull’istruzione; previdenza sociale; legislazione elettorale, organi di governo e funzioni fondamentali di Comuni, Province e Città metropolitane; dogane, protezione dei confini nazionali e profilassi internazionale; pesi, misure e determinazione del tempo; coordinamento informativo statistico e informatico dei dati dell’amministrazione statale, regionale e locale; opere dell’ingegno; tutela dell’ambiente, dell’ecosistema e dei beni culturali.
  • esclusiva delle Regioni, ossia non riservata allo Stato;
  • concorrente, cioè lo Stato ne fissa i principi fondamentali e le Regioni approvano le norme specifiche di settore inerenti rapporti internazionali e con l’Unione europea delle Regioni; commercio con l’estero; tutela e sicurezza del lavoro; istruzione, salva l’autonomia delle istituzioni scolastiche e con esclusione della istruzione e della formazione professionale; professioni; ricerca scientifica e tecnologica e sostegno all’innovazione per i settori produttivi; tutela della salute; alimentazione; ordinamento sportivo; protezione civile; governo del territorio; porti e aeroporti civili; grandi reti di trasporto e di navigazione; ordinamento della comunicazione; produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia; previdenza complementare e integrativa; armonizzazione dei bilanci pubblici e coordinamento della finanza pubblica e del sistema tributario; valorizzazione dei beni culturali e ambientali e promozione e organizzazione di attività culturali; casse di risparmio, casse rurali, aziende di credito a carattere regionale; enti di credito fondiario e agrario a carattere regionale. 

Per poter procedere alla richiesta di esercizio particolare di codesta autonomia, le Regioni interessate devono coinvolgere gli enti locali, nel rispetto dell’Art. 119 della Costituzione,  esprimere l’interesse e, conseguentemente, attenderne l’attribuzione con Legge dello Stato.

In questo senso, la Lombardia, il Veneto e l’Emilia Romagna, il 28 Febbraio 2018, hanno sottoscritto un Accordo Preliminare con il Governo Gentiloni per ottenere la concessione di forme di autonomia differenziata.

Nello specifico, l’Accordo riguardante la Regione Lombardia definisce preliminarmente principi e metodologie condivisi su alcune materie significative: lavoro, istruzione, salute, ambiente, rapporti internazionali e con l’Unione Europea.

Sul tema dell’istruzione, l’accordo prevede il riconoscimento alla Regione di un ruolo maggiormente rilevante nella definizione degli organici richiesti dalle istituzioni scolastiche.

Oggi, chiuse le iscrizioni, le scuole procedono alla richiesta di personale docente ed ata, in base al numero complessivo degli alunni e delle classi. Raccolte le richieste delle istituzioni scolastiche per dare attuazione alle proposte del Piano triennale dell’Offerta Formativa, il Miur, per il tramite degli Uffici Scolastici regionali procede all’assegnazione dell’organico dell’autonomia.

Come si inserirà il ruolo della Regione? Il vigente Decreto Legislativo 112/1998, che regolamenta il Conferimento di funzioni e compiti amministrativi dello Stato alle regioni ed agli enti locali, in attuazione del capo della legge 15 marzo 1997, n. 59, fa rientrare tra le materie assegnate alla Regione la Formazione Professionale negli aspetti amministrativi. Come potrà coordinarsi il tema degli organici, definito a livello nazionale da parte del Miur, fatti salvi i vincoli posti dal Ministero dell’Economia e delle Finanze, con la potestà della Regione? Oggi, il personale impiegato nella Formazione Professionale dipende soprattutto da enti privati che accedono a finanziamenti pubblici: come verrà gestito il personale della scuola oggi statale?

Se l’attuazione determinasse un nuovo inquadramento giuridico, come si armonizzeranno i diversi contratti oggi applicati? Si sceglierà quello della Formazione Professionale o quello del Contratto Comparto Scuola?

L’altro aspetto indirettamente riconducibile al tema organici è quanto previsto dall’Art. 138 del D.Lgs. 112/1998,  laddove si attribuisce alle regioni funzioni amministrative in merito alla progettazione dell’offerta formativa integrata, alla programmazione, sul piano regionale, nei limiti delle disponibilità di risorse umane e finanziarie, della rete scolastica, sulla base dei piani provinciali, assicurando il coordinamento con la programmazione di cui sopra.

Come si concilia tale argomento con il ruolo del Miur e la tutela dell’autonomia delle istituzioni scolastiche?

L’autonomia funzionale attribuita a decorrere dal primo settembre 2000 a tutte le scuole si inserisce nel quadro della Riforma Bassanini, che intendeva trasformare la logica piramidale in logica a rete, per superare il modello verticistico a favore di un modello orizzontale. Il superamento di un modello, quale quello burocratico ministeriale, ancora pregnante, riuscirà attraverso questa strada o rischierà di essere sostituito dal livello regionale a discapito dell’autonomia delle scuole?

Nella definizione dell’Autonomia delle istituzioni scolastiche nel 1997, con la Legge Bassanini, è stato posta attenzione a costruire un delicato equilibrio  nello spostare le mansioni dell’amministrazione dallo Stato verso le scuole e verso gli Enti Locali, privilegiando con l’Art.21 della Legge 59/1997 la scuola.

Sempre nell’ambito del riconoscimento dell’autonomia funzionale, il tema del reclutamento è rimasto  nell’ambito delle regole generali dello Stato, così come è rimasta esclusa per le scuole l’autodeterminazione degli organici del personale, semplicemente gestiti nella loro funzionalità.  Il tema degli organici ha, infatti, profili di delicatezza notevoli, dovendo rispettare i tetti del personale definiti in sede di Bilancio dello Stato.

Può riuscire l’autonomia regionale nell’arduo compito di valutare le esigenze dei diversi istituti, di definire un’attenta programmazione territoriale dei servizi e dell’offerta formativa? E’ ancora un tema di enorme portata l’Autonomia anche delle istituzioni scolastiche, che si intreccia con le spinte competitive delle scuole, la responsabile programmazione degli enti locali, il ruolo dell’amministrazione centrale nel fornire risorse secondo i principi di equità e di equilibrio.

L’altro tema inserito nell’Accordo di Febbraio riguarda la possibilità di costruire e gestire un fondo pluriennale sull’edilizia scolastica ed infine la possibilità di programmare d’intesa con le Università, percorsi di offerta formativa integrata per promuovere lo sviluppo tecnologico, economico e sociale del territorio.

Il 29 Maggio 2018 tra Regione Lombardia, Associazione Nazionale dei Comuni Italiani e Unione delle Province Lombarde è stata sottoscritta l’Intesa sull’Autonomia Differenziata per promuovere un riavvio del confronto con il Governo. In essa si riconosce un ruolo ai Comuni, alle Città Metropolitane ed alle Province nel percorso di autonomia, si attribuisce autonomia agli enti locali lombardi, si affrontano prioritariamente le materie ritenute strategiche, ci si impegna ad assegnare agli stessi risorse, umane, finanziare e strumentali funzionali ad attuare il percorso, coordinandosi con le risorse attribuite dallo Stato in virtù dell’Art. 5 dell’Accordo preliminare.

Il 15 Febbraio 2019, è stata resa nota la Bozza Lombardia con le osservazioni dei Ministeri, escluso il Mef. Quest’ultima è, quindi, l’intesa sottoscritta tra Giuseppe Conte, Presidente del Consiglio dei Ministri, e Antonio Fontana, Presidente della Regione Lombardia.
La parte inerente l’istruzione recita testualmente:
Art. 10 – Competenze in materia di istruzione.

  1. … disciplina dell’organizzazione del sistema educativo regionale di istruzione e formazione…;
  2. disciplina delle modalità di valutazione del sistema educativo regionale di istruzione e formazione, anche mediante l’introduzione di ulteriori indicatori di valutazione legati al contesto territoriale…;
  3. disciplina della programmazione dei percorsi di alternanza scuola – lavoro, alla formazione dei docenti e alla destinazione delle relative risorse, nel rispetto dei principi fondamentali delle leggi dello Stato e dell’autonomia delle istituzioni scolastiche;
  4. programmazione dei percorsi di apprendistato di primo livello per il diploma di istruzione secondaria superiore;
  5. disciplina, anche mediante contratti integrativi, dell’organizzazione e del rapporto di lavoro del personale della scuola;
  6. disciplina della programmazione dell’offerta formativa integrata tra istruzione e formazione professionale;
  7. disciplina della programmazione della rete scolastica sul territorio regionale, inclusi gli aspetti relativi alla definizione del fabbisogno regionale di personale e alla distribuzione dello stesso…;
  8. disciplina di specifici criteri coerenti con le esigenze territoriali, ulteriori rispetto alla disciplina nazionale, per il riconoscimento della parità scolastica…;
  9. disciplina degli organi collegiali territoriali della scuola, nel rispetto dell’autonomia scolastica;
  10. disciplina dell’istruzione degli adulti, della relativa programmazione formativa e dell’organizzazione dei CPIA, nell’ambito della programmazione della rete scolastica regionale…;
  11. disciplina dell’organizzazione delle Fondazioni di Istruzione tecnica Superiore, per favorire la programmazione dell’offerta formativa, in funzione delle specificità territoriali;
  12. costituzione e disciplina del Fondo pluriennale per il Diritto alla Studio Universitario…;
  13. costituzione e disciplina del Fondo pluriennale per il Diritto alla Studio Ordinario…;
  14. costituzione e disciplina del Fondo pluriennale per le residenze universitarie…

Alla luce del testo reso noto, molte sono le domande che sorgono:

Cosa comporta il fatto che la formazione dei docenti viene disciplinata dalle Regioni? Il rapporto di lavoro, tema demandato al contratto nazionale di lavoro, viene disciplinato dalla Regione? Gli organi collegiali, tema sempre delicato e controverso, rinviato nei tentativi di riforma, stabilirà composizioni e poteri diversi da Regione a Regione?
Per essere certi di avere in cattedra i docenti al primo Settembre, obiettivo palesemente dichiarato in più occasioni dai rappresentanti della Regione, non sarebbe bastato vincolare, con legge dello stato, gli uffici ministeriali, centrali e periferici, a rispettare una certa tempistica nazionale per le operazioni propedeutiche? Mobilità, mobilità annuale, assunzioni in ruolo, incarichi annuali gestiti nello stesso periodo potrebbero ovviare più semplicemente al problema posto.

Ad oggi il quadro risulta ancora denso di interrogativi privi di risposta.
Parlando di organici e, conseguentemente, di inquadramento del personale, si affaccia anche il tema del reclutamento, più volte dibattuto e conteso: oggi materia esclusiva dello Stato, non prevista tra le implementazioni dell’Art. 116 della Costituzione, come potrà coordinarsi con l’intervento sugli organici?
L’impianto del sistema di istruzione e formazione oggi esistente verrà modificato con la procedura
prevista dall’Art. 138 della Costituzione? Ad oggi la risposta a questa domanda è no! Con l’enorme preoccupazione conseguente in termini di rispetto dei vincoli costituzionali.
Il carattere unitario e nazionale del sistema di istruzione è sempre stato garantito dallo Stato, con l’opportunità anche di riequilibrare situazioni economico – sociali molto differenti: l’autonomia
potrà essere un’opportunità per tutte le Regioni? Il tema dei Livelli Essenziali delle Prestazioni tornerà in questo senso al centro del dibattito?
Il progetto sempre rincorso di far incontrare istruzione, formazione e mondo del lavoro, potrebbe esserne favorito? Probabilmente la vicinanza al territorio potrebbe aiutare, ma importante è che le istituzioni scolastiche non perdano di vista la propria fondamentale finalità: promuovere il successo formativo di ogni studente/essa. Per riuscirvi, la scuola non deve inseguire esclusivamente le richieste di figure professionali del mondo del lavoro, ma favorire la maturazione di competenze per la vita, ben declinate e descritte nel Quadro Europeo delle Competenze Chiave per l’Apprendimento Permanente del 2018.
Infine, un ultimo preoccupante interrogativo: con questa strada sarebbero garantiti a tutti i fondamentali diritti costituzionali di libertà, uguaglianza, superamento degli ostacoli agli stessi e la libertà di insegnamento?
Ad oggi, non ho risposte, ma molta preoccupazione.