Autonomia scolastica: scuole protagoniste

Autore
Luisa Treccani
Pubblicazione
16-06-21

Il riconoscimento dell'autonomia scolastica ha comportato una riorganizzazione della struttura complessiva della scuola e del contesto di appartenenza secondo una logica di rete i cui attori vedono protagoniste le scuole.

Prima del riconoscimento dell’autonomia funzionale alle istituzioni scolastiche grazie all‘entrata in vigore del DPR n. 275/1999, al vertice si trovava il Ministero della Pubblica Istruzione che dettava le norme e i programmi con natura prescrittiva, i Provveditorati quali corpi intermedi che applicavano i dettami del Ministero ed alla base le scuole. Con il riconoscimento dell’autonomia scolastica si è inteso passare ad una logica di rete, i cui attori sono le scuole stesse, il Miur (Ministero Istruzione Università e Ricerca), con i propri uffici periferici (Ufficio Scolastico Regionale e Territoriale) ed i propri Istituti di Ricerca e Formazione (Irsae), il contesto sociale, civile, culturale ed economico entro cui opera una scuola, la Conferenza Permanente Stato, Regioni, Enti Locali.

Il riconoscimento dell‘autonomia delle istituzioni scolastiche e la conseguente riorganizzazione degli uffici amministrativi, centrali e periferici, ha comportato l’abrogazione di una serie di norme. In particolare sono stati abrogati molti articoli del cosiddetto Testo Unico, il d.lgs n. 297/1994 e di altre norme con l’obiettivo di ridurre al minimo l’intreccio aggrovigliato di norme e vincoli, che avrebbero ostacolato il decollo dell’autonomia.

Norme abrogate

L’elenco delle norme abrogate relative al Testo unico è il seguente:

Riferimenti Contenuto
Art. 5, commi 9-10-11 Provvedimenti disciplinari per gli alunni
Art. 26 Autonomia amministrativa e personalità giuridica delle istituzioni scolastiche
Art. 27, commi 4-5-6-8-10-11-14-15-16-17-18-19-20 Autonomia amministrativa: spese di funzionamento
Art. 28, commi 1-2-3-4-5-6-7-8-9 Vigilanza sui bilanci
Art 29, commi 2-3-4-5 Pagamenti stipendi, indennità, revisori dei conti
Art. 104, commi 3-4 Organico scuola materna e orario di funzionamento
Art. 105 Orinetamenti attività educative della scuola materna
Art. 106 Piano Annuale Attività scuola materna
Art. 119, commi2-3 Modalità di raccordo e di continuità educativa
Art. 121 Moduli organizzativi e organico docenti scuola elementare
Art. 122, commi 2-3 Formazione classi scuola elementare
Art. 123 Programmi didattici scuola elementare
Art. 124 Verifica ed adeguamento programmi didattici scuola elementare
Art. 125 Insegnamento lingua straniera scuola elementare
Art. 126 Attività integrative e di sostegno scuola elementare
Art. 128, commi 2-5-6-7-8-9 Programmazione attività didattiche, aggregazione discipline in ambiti, docente prevalente scuola elementare
Art. 129, commi 2-4-6 Orario attività didattiche e deroga per il turno orario solo antimeridiano scuola elementare
Art. 143, comma 2 Tasse iscrizione scuola elementare
Art. 144 Valutazione e scheda alunni scuola elementare
Art. 165 Piano studi scuola media
Art. 166 Programmi e orari di insegnamento scuola media
Art. 167 Attività integrative e di sostegno scuola media
Art. 168 Piano annuale delle attività scuola media
Art. 176, commi 2-3 Tasse iscrizione scuola media
Art. 185, commi 1-2 Esami licenza media
Art. 193, comma 1 Scrutini finali, esami idoneità e integrativi scuola secondaria superiore
Art. 193 bis Interventi didattici ed educativi scuola secondaria superiore
Art. 193 ter Calendario scolastico scuola secondaria superiore
Art. 276 Criteri per la sperimentazione e la ricerca educativa
Art. 277 Sperimentazione metodologica e didattica
Art. 278 Sperimentazioni e innovazioni di ordinamenti e strutture
Art. 279 Validità degli studi in scuole sperimentali
Art. 280 Iscrizione alunni alle classi sperimentali
Art. 281 Documentazione, valutazione e comunicazionedei risultati delle sperimentazioni
Art. 328, commi 2-3-4-5-6 Sanzioni disciplinari degli alunni
Art. 329 Discipline applicate alla pesca
Art. 330 Educazione stradale
Art. 603 Parametri di valutazione della produttività del sistema scolastico

Riorganizzazione Ministero Pubblica Istruzione

L’intervento maggiormente incisivo dal punto di vista amministrativo, ha riguardato la riorganizzazione del Ministero Istruzione Pubblica, con la revisione degli assetti amministrativi, centrali e periferici.

La norma che è intervenuta, il decreto legislativo n. 300 del 1999, Riforma dell‘organizzazione del Governo, a norma dell‘Articolo 11 della legge 59/1997, ha rivisto l‘assetto dei Ministeri.

Interessanti, a questo proposito sono state due indagini, del 2004 e del 2007, condotte dalla Corte dei Conti, che hanno analizzato come si è sviluppato l’esercizio delle facoltà discendenti dall’autonomia scolastica, in particolare per gli aspetti di elaborazione e di attuazione del Piano dell‘Offerta Formativa.

Da tali analisi è emerso un quadro interessante, sulla base del quale si è proceduto ad effettuare la riorganizzazione del Miur e dei relativi uffici periferici.

Significativo è cogliere come dalla relazione del 2004 emerga il non sempre facile e corretto percorso giuridico che ha portato all’adozione del DPR n. 347/2000e del DPR n. 319/2003 sulla riorganizzazione del Ministrero della Pubblica Istruzione.

Una preoccupazione forte ha riguardato il timore di estrema disomogeneità nei modelli organizzativi delle strutture periferiche, pertanto, sono state delineate Linee Guida di articolazione degli Uffici Scolastici Regionali attraverso un Protocollo d‘Intesa con le Organizzazioni Sindacali, datato 3 Maggio 2001, dal quale è disceso anche l’Accordo in sede di Conferenza Unificata Stato Regioni, in data 24 Aprile 2001.

La riorganizzazione dell‘amministrazione scolastica

Le due indagini sono state approfondite in un lavoro di Sergio Auriemma, La riorganizzazione dell’amministrazione scolastica, della Editrice Tecnodid (2007), che ha contribuito alla comprensione del contesto di revisione dell’assetto Miur e degli uffici periferici, passando dai provveditorati, ai Centri Servizi Amministrativi, agli Uffici Scolastici Territoriali, fino agli attuali Ambiti Territoriali, emanazioni decentrate dell‘Ufficio Scolastico Regionale.

Infatti, il DPR n. 17/2009 configura le attribuzioni vigenti agli Uffici Scolastici Regionali, con sede in ciascun capoluogo di Regione, cui sono attribuiti specifici compiti di vigilanza sul rispetto delle norme generali dell’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni, sull’attuazione degli ordinamenti scolastici, sui livelli di efficacia dell’azione formativa e sull’osservanza degli standard programmati. A loro volta, tali uffici sono organizzati in uffici dirigenziali di livello non generale, articolati sul territorio, con compiti amministrativi, di supporto alle scuole e di coordinamento con le direzioni generali competenti. E’ inevitabile che le istituzioni scolastiche, conseguita un’autonomia che vedremo è definita funzionale, abbiano necessità di assistenza, consulenza e supporto per attuare le procedure amministrativo – contabili, per la gestione delle graduatorie, per la progettazione ed innovazione dell’offerta formativa, per lo sviluppo delle reti di scuola,… insomma, per sfruttare tutti gli spazi di autonomia riconosciuti con il DPR  n. 275/1999.

Inevitabilmente, anche il rapporto di lavoro e gli assetti contrattuali hanno subito l’influenza di un contesto organizzativo e gestionale modificato: è stato rivisto il modello inaugurato negli anni 1992 – 1993 con la legge delega n. 421/1992 e con il decreto legislativo n. 29 del 1993.  Approfondiremo, in particolare il rapporto tra legge e contratto in un contributo successivo, per analizzare la distribuzione del potere organizzativo e gestionale tra atti pubblicistici e privatistici.

Dimensionamento rete scolastica

Un altro effetto conseguente al riconoscimento dell’autonomia è stata la cosiddetta razionalizzazione della rete scolastica: attraverso il DPR n. 81/2009, il Ministro dell’Istruzione ha stabilito i criteri, i tempi e le modalità  per la definizione e l’articolazione di un piano pluriennale.

Il processo di razionalizzazione e di dimensionamento aveva preso progressivamente il via a decorrere dall’Anno Scolastico 1989/90, arrivando a fondere scuole delle direzioni didattiche e scuole medie in istituti comprensivi e l’eventuale aggregazione di scuole superiori.

La finalità con la quale sono nate codeste nuove aggregazioni di scuole è stata garantire un processo di continuità didattica ed un’offerta formativa condivisa dall’infanzia all’adolescenza.

Purtroppo, le buone intenzioni con le quali si è proceduto ad approvare la norma non sempre sono state rispondenti, infatti, frequentemente gli istituti comprensivi nati a tavolino si sono rivelati un atto meramente amministrativo che ha faticato a produrre gli auspicati effetti dal punto di vista didattico ed educativo.

L’organizzazione del Ministero dell‘Istruzione, non più Ministero dell‘istruzione, Università e Ricerca, e degli uffici periferici è stata recentemente oggetto di intervento attraverso l’articolo 2 del dl n. 1/2020 che ha riscritto gli articolo 49, 50, 51 del d.lgs n. 300/1999.

Agli Uffici Scolastici Regionali nel quadro delineato dalla scuola riconosciuta come autonoma è attribuito un ruolo di vigilanza  nel rispetto delle norme generali dell’istruzione e dei livelli essenziali delle prestazioni, di cura, di attuazione delle politiche nazionali, di gestione amministrativa e contabile delle attività strumentali, contrattuali e convenzionali di carattere generale.

Dal 1999 ad oggi il decentramento nell’organizzazione del Ministero e dei suoi uffici periferici è stato progressivamente portato avanti, anche se vedremo nei passaggi successivi vi sono ancora molte difficoltà nel rendere esigibile, efficiente ed efficace tale autonomia.

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