Un po’ di storia

Attraverso la Legge Delega 121/1991, successivamente modificata dalla Legge 26/1993, il Parlamento ha autorizzato il Governo ad emanare entro il 30 aprile 1994 un Testo Unico delle disposizioni legislative vigenti relative alle scuole di ogni ordine e grado: il D.Lgs. 297/1994. Tuttora, tale raccolta è ancora in vigore.

Tutta la legislazione confluita in quel Testo Unico vige nella formulazione da esso risultante, mentre quella non inserita resta ferma nella sua vigenza e quella contraria o incompatibile è stata abrogata.

L’intento di fondo è stato, allora, coordinare disposizioni talora contrastanti o di ambigua interpretazione, anche se il Testo unico non riesce ad esaurire la disciplina in materia di istruzione. Infatti, per avere un quadro completo dal punto di vista normativo, è indispensabile considerare le seguenti altre fonti:

  • le disposizioni in materia contrattuale, partendo dal D.P.R. 207/1987 fino al Contratto Collettivo Nazionale di Lavoro del comparto scuola dal 1995 ad oggi;
  • la disciplina del pubblico impiego che trova applicazione anche per il personale della scuola;
  • tutte le norme di fonte secondaria escluse dal Testo Unico perché la delega di cui alla L. 121/91 era riferita a disposizioni di natura legislativa;
  • gli interventi legislativi intervenuti successivamente a regolare la materia scolastica.

Il contesto entro cui si andavano susseguendo gli interventi di riforma dopo l’entrata in vigore del testo unico si è aperto ad un nuovo orizzonte: l’Europa. Infatti, gli Accordi di Maastricht (1992) cercavano di definire materie sulle quali lavorare in sinergia tra Paesi: materie con uniformità piena, materie per le quali sono previste azioni comuni, materie che prevedono sistemi diversi con obiettivi comuni tra cui istruzione e formazione. Nell’incontro di Lisbona del 2000, il Consiglio europeo ha riconosciuto che l’Unione si trovasse dinanzi a una svolta epocale risultante dalla globalizzazione e dall’economia fondata sulla conoscenza. Partendo da queste premesse, la Commissione Europea ha elaborato un progetto sui traguardi comuni per i diversi sistemi U.E. di istruzione e formazione. 

Cerchiamo ora di ricostruire sinteticamente i diversi interventi di riforma succedutisi fino ai giorni nostri.

Dopo la stagione riformatrice dei Decreti Delegati del 1974, la politica delle grandi riforme conosce una fase di ristagno fino circa agli anni 2000.
Il Ministro Berlinguer, alla guida dell’Istruzione dal 1996 al 2000, tenta di marcare una discontinuità con la politica degli interventi spezzettati e parziali dei governi precedenti. Pertanto, progetta una riforma dell’intero sistema di istruzione, attuata attraverso la “strategia del mosaico” composta da un insieme organico di interventi normativi capaci di delineare un nuovo percorso di studi che vada dalla scuola dell’infanzia alla secondaria di secondo grado alla formazione post-diploma, all’educazione degli adulti, all’università.

Nello specifico, la Legge Quadro in materia di Riordino dei Cicli dell’Istruzione, Legge 30/2000, del ministro Luigi Berlinguer mira al riordino dei cicli di istruzione, riorganizzando l’intero ordinamento scolastico secondo una logica di sistema.

Le riforme avviate, poi, da metà anni novanta si sono basate sul concetto di autonomia e sull’apertura della scuola al tessuto culturale del territorio e del mondo, per superare la rigidità che da decenni ha caratterizzato il sistema scolastico italiano.

TFA sostegno 2023

TFA Sostegno 2023

Approfondiamo quali siano i requisiti richiesti, le prove da affrontare e, soprattutto, i suggerimenti per prepararsi al meglio alla selezione per l’accesso al prossimo TFA sostegno

Infatti, attraverso la Riforma Bassanini, Legge 59/1997 e Legge 127/1997, si è avviato un processo innovativo, con delega di funzioni alle Regioni, accorpamento degli uffici, snellimento delle procedure, controllo delle funzioni e non degli atti, ampliamento dell’apertura al territorio.

Nella scuola tale riforma ha trovato espressione attraverso il Regolamento dell’autonomia delle istituzioni scolastiche, il DPR 275/1999, che ha comportato il riconoscimento dell’autonomia funzionale alle scuole, contestualizzate nel territorio e dotate di autonomia didattica, organizzativa, di ricerca, sperimentazione e di sviluppo.

La Legge 9/1999 è intervenuta sul tema obbligo di istruzione, elevandolo da 8 a 10 anni e prevedendo che, durante l’ultimo anno dell’obbligo, andassero promosse iniziative formative sui principali temi della cultura contemporanea. Sono state, inoltre, potenziate le azioni di orientamento in vista del proseguimento degli studi e/o dell’inserimento nella formazione professionale. 

La legge 9/1999 è stata, poi, abrogata dalla legge delega 53/2003.

L’obbligo formativo risulta assolto entro i 18 anni. L’Art. 68 della Legge 144/1999 prevede obbligo di frequenza di attività formative sino al compimento del 18° anno di età, con la possibilità di assolvimento nel sistema di istruzione scolastica, nel sistema della formazione professionale delle Regioni, nell’esercizio dell’apprendistato, fino al conseguimento di un diploma secondario o una qualifica.

La XIV Legislatura affida il Ministero della Pubblica Istruzione a Letizia Moratti dal 2001 al 2006, che per la scuola auspica un asse formativo facente perno sulle tre “i”: Inglese, Impresa e Informatica.

In questi anni, matura, però, la riflessione sulla stesura della Indicazioni nazionali per i piani personalizzati, in una prima versione nel 2004, poi rivista nel 2007, nel 2012 e centrata su Cittadinanza e Costituzione nel 2018. 

Altro incisivo intervento è stata la Legge Delega del 2003 attraverso cui il Ministro Moratti ripresenta il suo progetto di riforma degli ordinamenti scolastici, ma sotto forma di legge delega.

Viene così approvata la Legge n. 53/2003 i cui Decreti e Regolamenti attuativi hanno riguardato le norme generali sull’istruzione e sui livelli essenziali delle prestazioni in materia di istruzione e di formazione professionale, l’istituzione di un unico sistema educativo di istruzione e formazione, la valutazione degli apprendimenti e della qualità del sistema educativo, l’alternanza scuola-lavoro.

In conseguenza di tale impostazione la legge 53/2003 ha sancito che il diritto all’istruzione avrebbe potuto essere attuato, una volta ultimata la scuola media, anche presso il sistema dell’istruzione e formazione professionale garantito dalle Regioni, a differenza di quanto stabilito dalla riforma Berlinguer per la quale l’obbligo scolastico era assolvibile solo nel sistema scolastico.
Sono gli anni in cui si passa dall’ “obbligo scolastico” al “diritto dovere all’istruzione e alla formazione”.

Al Ministro Moratti succede Giuseppe Fioroni, in carica dal 2006 al 2008, che cerca di smontare “con il metodo del cacciavite” quelle disposizioni che hanno frenato o ostacolato i processi di trasformazione della scuola e promuovere quei processi che abbiano come traguardo una maggiore efficienza ed equità.

Nelle misure della Finanziaria 2007, la Legge 296/2006, ripartendo dalla legge di Berlinguer cancellata dalla Moratti, ha portato l’obbligo scolastico a 16 anni come compito dell’istruzione.
Inoltre, si è investito un forte impegno per personalizzare i piani di studio, ridurre le responsabilità delle Regioni sull’istruzione professionale, promuovere una didattica allineata alle direttive dell’Unione Europea basata sulle competenze chiave di cittadinanza.
I provvedimenti che scaturiti sono stati i seguenti:

  • D.M. 4018/2006, sospensione del nuovo ordinamento della scuola secondaria superiore introdotto dalla Moratti;
  • Legge 1/2007, modifica delle norme sullo svolgimento degli esami di Stato, con un irrigidimento che prevede la non ammissione degli studenti con debiti formativi nel triennio non saldati ed il ritorno delle commissioni miste;
  • Legge 40/2007, riordino degli Istituti tecnici e professionali;
  • D.M. 2007, Indicazioni per il curricolo per la scuola dell’infanzia e per il primo ciclo d’istruzione.

Dal 2008 al 2011, altro tentativo di riforma della scuola è stato portato avanti dal Ministro Maria Stella Gelmini, con il prioritario impegno a contenere i costi con conseguenti interventi di taglio al bilancio del ministero.

Dei suoi interventi rimangono in vigore l’insegnante prevalente, la possibilità di scelta da parte delle famiglie di diverse proposte orarie di funzionamento della scuola d’infanzia e primaria. Il D.L. 137/2008, Disposizioni urgenti in materia di istruzione e università, convertito nella Legge 169/2008, ha previsto il ritorno del voto di condotta nelle scuole secondarie di primo e secondo grado, il sistema decimale per valutare i risultati scolastici degli alunni della scuola primaria, abrogato a suo tempo con la legge 517/1977.

Dal 2011 al 2013 il Ministro Francesco Profumo ha dato avvio a una vasta operazione di razionalizzazione del sistema di istruzione, con tagli sul personale scolastico, riduzione del numero delle cattedre, dimensionando del tempo scuola, eliminazione delle sperimentazioni che si sono andate accumulando nel tempo in numero abnorme. 

Una meteora può essere definito il mandato del Ministro Maria Chiara Carrozza, dal 2013 al 2014 che, però, ha introdotto significativi interventi sulla definizione di un organico maggiormente stabile per il sostegno.

Di questo periodo è anche la nascita del Sistema Nazionale di Valutazione attraverso l’approvazione del DPR 80/2013.

Velocemente succeduta da Stefania Giannini che con il Governo ha dato il via alla riforma della Buona scuola attraverso la legge 107/2015.

Della legge 107 aggiornata restano ancora in vigore l’alternanza scuola lavoro, ridefinita nelle ore e ribattezzata “percorsi per le competenze trasversali e per l’orientamento”, la card del docente finalizzata alla formazione del personale, il bonus premiale, i decreti attuativi molti dei quali necessitano di un ulteriore decretazione secondaria per la loro piena attuazione.

Il senso della riscrittura del Testo Unico

Partiamo leggendo con attenzione cosa ha previsto la delega della Legge 107/2015 all’Art 1 commi 180 e 181. 

c. 180. Il Governo è delegato ad adottare, entro diciotto mesi dalla data di entrata in vigore della presente legge, uno o più decreti legislativi al fine di provvedere al riordino, alla semplificazione e alla codificazione delle disposizioni legislative in materia di istruzione, anche in coordinamento con le disposizioni di cui alla presente legge. 

c. 181. I decreti legislativi di cui al comma 180 sono adottati nel rispetto dei principi e criteri direttivi di cui all’articolo 20 della legge 15 marzo 1997, n. 59, e successive modificazioni, nonché dei seguenti:

a) riordino delle disposizioni normative in materia di sistema nazionale di istruzione e formazione attraverso:

1) la redazione di un testo unico delle disposizioni in materia di istruzione già contenute nel testo unico di cui al decreto legislativo 16 Aprile 1994, n. 297, nonché nelle altre fonti normative.

Nel linguaggio giuridico i termini “riordino, semplificazione, codificazione” hanno un significato preciso che, ora, analizziamo.

  • Riordino”: coordinamento delle disposizioni di legge per riunire disposizioni sparse e superare incompatibilità tra le stesse. 
  • Codificazione”: attività del potere legislativo di uno Stato finalizzata a raccogliere in un’opera uniforme e sistematica tutte le norme di un particolare ramo del diritto vigenti nello Stato, da cui deriva, appunto il Codice.
  • Semplificazione”: processo di riforma della normativa esistente per fare chiarezza ed ordine di fronte alla stratificazione di interventi legislativi su una determinata materia.

Abbiamo, infatti, visto come dal 1994 ad oggi si sono succeduti molti interventi legislativi in materia scolastica, sul pubblico impiego e riguardanti materie che coinvolgono, direttamente o indirettamente, la scuola. E’, pertanto, indispensabile riprendere in mano i diversi interventi legislativi di questi anni e cercare di mettere ordine nella stratificazione normativa generatasi.

Lo strumento pensato dal legislatore per realizzare tale obiettivo è il Codice, introdotto con la Legge 229/2003 agli Artt 1 e 23, che ha abrogato l’Art. 7 della L. 50/2009, al fine di superare una logica meramente conservativa e compilativa, quale quella del Testo Unico, ed introdurre, piuttosto, una logica di coordinamento, formale e sostanziale, degli interventi legislativi.

Per coordinamento formale s’intende lo sforzo per armonizzare testi diversi, mentre per coordinamento sostanziale s’intende la necessità di introdurre anche nuove disposizioni per aiutare nel rendere intellegibile la norma.

Lavori in corso?!

Come anticipato, è stata insediata una commissione di lavoro, articolata in quattro sottocommissioni, a seguito della delega al Governo per la semplificazione e codificazione in materia di istruzione, università, alta formazione artistica, musicale, coreutica e di ricerca.

Lo sforzo profuso è stato finalizzato a raccogliere in un Codice tutti gli interventi legislativi in materia per approvare entro due anni uno o più decreti legislativi volti a raggiungere gli obiettivi previsti dalla delega. 

Nel frattempo è sopraggiunto il cambio di Governo, quindi, il lavoro già svolto dalle commissioni si è fermato, non producendo lo sperato effetti di avere un nuovo testo unico.

Accanto agli interrogativi su un possibile futuro nuovo insediamento della commissione, ci sono altre domande riguardanti un nuovo Codice della Scuola: cerchiamo di approfondirle. 

Si legge nella delega al Governo una certa attenzione al riordino degli organi collegiali territoriali e di scuola: come conciliare le prerogative dirigenziali con le funzioni degli organismi, evitando sovrapposizione di funzioni? Si interverrà sull’annosa questione della composizione e dei compiti dei diversi organismi? 

Nella delega si chiede di razionalizzare enti, agenzie e organismi di valutazione di scuola e università: il futuro dell’Invalsi, oggetto di discussione nei mesi scorsi, in che termini sarà coinvolto? Come si concilia il tema valutazione del sistema e gli interventi legislativi sullo stesso se le materie non fanno capo a due enti indipendenti ma concentrate in un unico attore?

Come nel 1994, sarà indispensabile fare riferimento ad altre fonti normative per completare il quadro, tra cui il CCNL comparto scuola: quale il rapporto intercorrente tra le leggi ed il contratto viste le condizioni degli Artt 1321 e 1372 del Codice Civile sulla validità del contratto solo fra le parti firmatarie rappresentative dei contraenti e non erga omnes? Il legislatore introdurrà una inderogabilità della legge sul contratto per alcuni temi o manterrà la prerogativa contrattuale sulle materie giuslavoristiche oggi previste?

Su questi e molti altri interrogativi cercheremo di dare risposta, aggiornando sul futuro del Codice sulla Scuola.